Op 7 juni 2019 hield de vice-president van de Raad van State, mr. Thom de Graaf, een lezing over het jaarverslag 2018 van de Raad. Hij zette daarmee een jarenlange traditie voort. Ondanks het bijzondere tijdstip, 15.30 uur op vrijdagmiddag, hadden weer velen de Academie weten te vinden voor dit speciale onderwerp.
De Graaf begon zijn lezing door een beschrijving te geven van een steeds sterker waarneembare trend waarin wetgevingstrajecten sterk leunen op maatschappelijke akkoorden tussen verschillende stakeholders. Dat maatschappelijke consensus niet altijd de aangewezen weg is, schetst hij aan de hand van het totstandkomingsproces van het luchtvaartakkoord, onder andere met betrekking tot de toekomst van Schiphol voor de periode na 2020. Veelzeggend is volgens De Graaf de constatering van Hans Alders – twaalf en half jaar voorzitter van de Omgevingsraad Schiphol – dat zij niet bij machte waren met een unaniem advies te komen. Volgens Alders was het aan de politiek om de knopen door te hakken en de moeilijke beslissingen te nemen. De Graaf onderschrijft deze opvatting.
Nederland kent als rechtsstaat en pluriforme samenleving van oudsher een overlegcultuur. Direct na de Tweede Wereldoorlog werd deze overlegcultuur uitgebouwd aan de hand van vele adviesraden en kennisinstituten. Eind vorige eeuw is dit adviesstelsel herzien en vereenvoudigd, waarmee ook veel adviescommissies verdwenen. De greep naar maatschappelijke akkoorden als voorportaal voor wetgeving, lijkt op het teruggaan naar de oude situatie.
De Raad van State onderschrijft in zijn jaarverslag van 2018 de notie dat van het fenomeen van ‘regeren bij akkoorden’, waarvan de Raad van State de opmars al in 2013 constateerde, niet te veel moet worden verwacht. De Raad waarschuwt dat wetgeving uit méér dient te bestaan dan het verwerven van een breed maatschappelijk draagvlak. Het is uiteindelijk de wetgever die de maatschappelijke koers dient te bepalen en daartoe ook een visie dient te ontwikkelen. Laat hij dit na, dan kan dit ten koste gaan van het vertrouwen dat burgers in hem hebben en in de houvast die zij aan de wet ontlenen. De burger kan immers alleen de wetgever ter verantwoording roepen en niet de maatschappelijke overleggremia.
De Graaf legt uit dat het wetgevingsproces méér moet borgen dan een opsomming van deelbelangen. Wetssystematiek, doeltreffendheid van beleid, beginselen van de democratische rechtsstaat, de belangen van minderheden en nut en noodzaak van wetgeving zijn ook aspecten die in een wetgevingsproces dienen te worden afgewogen. Deze algemene belangen dienen eerst en vooral door de wetgever te worden meegewogen. Door zich bij voorbaat te verbinden aan de uitkomst van een maatschappelijk overleg, loopt de wetgever het risico deze belangen niet ten volle in het wetgevingsproces te kunnen betrekken.
Ook merkt De Graaf op dat de wetgever voorzichtig dient te zijn met het introduceren van open normen en verstrekkende delegatiegrondslagen. Dit soort regelgeving kent voordelen. Zij maakt het bestuur onder meer slagvaardiger. Toch moet worden voorkomen dat de introductie van open normen ertoe leidt dat de rechter zich gedwongen voelt om als wetgever-plaatsvervanger op te treden.
De Raad van State doet, gelet op onder andere de eerder beschreven constateringen, in zijn jaarverslag een vijftal handreikingen aan de wetgever voor een herwaardering van de functie van de wet en het wetgevingsproces:
De Graaf rond zijn lezing af met twee opmerkingen. Allereerst wijst hij erop dat de Wet op de Raad van State de regering én de beide Kamers de mogelijkheid biedt om voorlichting te vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Van deze mogelijkheid wordt steeds vaker gebruik gemaakt, maar De Graaf suggereert de wetgever om dit vaker te doen. Op die wijze kan de Raad in een vroege fase in een wetgevingsproces worden betrokken, een fase waarin het advies nog inhoudelijk van invloed kan zijn op het uiteindelijke wetsvoorstel.
Ten tweede merkt De Graaf op dat het van belang is om doorlopend aandacht te schenken aan debat en bezinning op zowel het wetgevingsproces als de inhoudelijke normering van de wet. Immers: alleen als het wetgevingsproces en de inhoudelijke normering op elkaar aansluiten, blijft de wet van duurzame betekenis voor het vertrouwen in de democratische rechtsstaat.
Na een levendige discussie aan het eind van de bijeenkomst, met name over de wenselijkheid van open normen, werd er onder het genot van een drankje nog lang nagepraat.