De chill factor. Het gaat goed met Nederland, of niet?
De activiteiten van de Raad van State in 2017 in cijfers
De heer mr. J.P.H. Donner, vice-president van de Raad van State, geeft een toelichting op het jaarverslag van de Raad van State over 2017. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in 2017 minder zaken aangeboden gekregen en meer zaken afgehandeld. Het verminderde aantal zaken hangt samen met het aantreden van een nieuw kabinet in het afgelopen najaar. Bij de Afdeling bestuursrechtspraak zijn meer zaken aanhangig gemaakt en is de productie van afgehandelde zaken verhoogd. De doorlooptijden van de afhandeling van zaken zijn bij beide afdelingen verkort. Beide afdelingen werken voortdurend aan verbetering van de kwaliteit en doelmatigheid. De Afdeling advisering moet adviseren over een ontwerpregeling, maar kan ook in een eerdere fase van het beleidsproces worden betrokken. Zo heeft de Afdeling advisering op verzoek van de Tweede Kamer een voorlichting uitgebracht waarin opties voor de toekomst van de euro worden verkend. Binnen de Afdeling bestuursrechtspraak wordt gewerkt aan de verdere ontwikkeling van de afstemming tussen de hoogste bestuursrechtelijke colleges. Ook op het terrein van digitale procesvoering wordt vooruitgang geboekt. Het is nu voor advocaten mogelijk om in asiel- en bewaringszaken van de Vreemdelingenkamer digitaal te procederen.
Internationale en Europese samenwerking en het functioneren van het nationale systeem
In het jaarverslag wordt een beschouwing gegeven van de politiek-bestuurlijke omgeving waarin de Raad van State in 2017 heeft gefunctioneerd. Economisch gezien gaat het boven verwachting goed met Nederland. Toch heeft de Raad van State in zijn hoedanigheid als begrotingstoezichtshouder een winstwaarschuwing in 2018 afgegeven; er wordt teveel geld uitgegeven. Tegelijkertijd staat de bestaande orde van internationale en Europese samenwerking onder druk. In het politieke debat wordt de Europese samenwerking steeds vaker ter discussie gesteld. Op mondiaal niveau is een verschuiving in de internationale verhoudingen waarneembaar die mede moet worden bezien tegen de achtergrond van financieel-economische ontwikkelingen. In economisch opzicht streven India en China de Europese landen voorbij. Verontrustend is de toename van welvaartsongelijkheid tussen burgers en is er steeds meer discussie over nationale autonomie in tegenstelling tot internationale en Europese samenwerking. Een goed voorbeeld daarvan is de Brexit. In het internationale krachtenveld verschuiven rechtsverhoudingen richting machtsverhoudingen. Deze ontwikkelingen op internationaal niveau beïnvloeden het nationale rechtssysteem en het signaleren daarvan is relevant voor het kunnen reflecteren op het functioneren van het nationale systeem.
Internationale en Europese samenwerking is nodig om grensoverschrijdende problemen op nationaal niveau het hoofd te kunnen bieden. Het Europese vreemdelingenbeleid is daar een voorbeeld van. De voordelen van een gezamenlijk aanpak zijn onmiskenbaar. Meer autonomie voor de lidstaten biedt geen oplossing voor de huidige problemen op het gebied van klimaat, veiligheid, migratie en welvaartsongelijkheid. De oplossing voor de weerstand tegen internationale samenwerking is niet gelegen in institutionele verandering van de Europese Unie, maar moet worden gevonden in het boeken van resultaten op deze terreinen, met name voor burgers die niet of in mindere mate voordeel hebben genoten van de welvaartsgroei als gevolg van de internationalisering.
Complexiteit van regelgeving en het burgerperspectief
De Raad van State heeft drie belangrijke functies: wetgevingsadvisering, bestuursrechtspraak en begrotingstoezicht. Het voordeel van de combinatie van deze functies is dat de Raad van State overzicht heeft over het functioneren van onze democratische rechtsstaat. De Raad van State kan daardoor algemene ontwikkelingen en knelpunten signaleren. In het bijzonder vraagt de Raad van State in het jaarverslag aandacht voor de problematiek van de complexiteit en de verstrengeling van wettelijke regimes. Verschillende wettelijke stelsels schuiven over elkaar heen, waardoor de regelgeving moeilijker te begrijpen wordt. De gevolgen daarvan komen voor rekening van burgers en bestuursorganen. Zij moeten zich vaker tot de rechter wenden om erachter te komen hoe zij moeten handelen. Het adagium ‘de burger wordt geacht de wet te kennen’, geldt nog steeds onverkort, maar de centrale rol van de wetgever neemt af. Decentralisatie, deconcentratie en regelgeving vanuit de Europese Unie leiden in toenemende mate tot complexe situaties. De toename van zelfstandige overheidsorganen met eigen regelgevende bevoegdheden, alsook eigen uitvoerings- en bevoegdheden, leidt tot interferentie van regels en verschillende sturingsrationaliteiten. Onder andere de regels met betrekking tot kinderopvang, inkomstenbelasting en subsidieverlening worden steeds ingewikkelder, terwijl het maken van fouten voor risico van de burger komt. Deze tendens wordt versterkt door de voortschrijdende digitalisering van overheidsprocessen, bijvoorbeeld door het gebruik van algoritmen in de besluitvorming. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft een dergelijke manier van besluiten voorbereiden in recente jurisprudentie aan de kaak gesteld. De Raad van State wijst op het belang van uitvoerbaarheid van regels bij regelgeving en beleid en benadrukt dat daarbij rekening moet worden gehouden met het handelingsvermogen van en de gevolgen voor burgers. Kennis van regels is niet voldoende voor het toepassen daarvan. Daarom heeft de Raad van State aangekondigd scherper te letten op het ‘doenvermogen’ van burgers, zoals door de WRR beschreven in zijn rapport over ‘Weten is nog geen doen’.