De eerste stelling bij het proefschrift van Meike Bokhorst is een sombere: “Anno 2014 is het Nederlandse wetgevingsbeleid op sterven na dood.” Tijdens een actualiteitenbijeenkomst op donderdag 10 juli zette zij uiteen waarom zij tot deze diagnose kwam .

Een vooronderstelling

Dr. Meike Bokhorst is wetenschappelijk medewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Zij promoveerde op 21 mei 2014 aan Tilburg University op het proefschrift “Bronnen van legitimiteit; Over de zoektocht van de wetgever naar zeggenschap en gezag”. De aanzet voor haar onderzoek lag bij Bokhorst in de stelling die zij, toen zij nog werkzaam was bij het ministerie van Veiligheid en Justitie, regelmatig opschreef in nota’s over wetgevingsbeleid. Die stelling was de vooronderstelling dat de regeldruk afneemt en verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving legitiemer wordt als de overheid meer ruimte geeft aan burgers, bedrijven en organisaties. Met name was de gedachte dat alternatieve reguleringsstijlen zoals beter reguleren, zelfreguleren en dereguleren zouden leiden tot meer zeggenschap van individuen en groepen.

Legitimiteit en normen

Het proefschrift is het verslag van Bokhorsts onderzoek naar de bedoelde en onbedoelde gevolgen van alternatieve reguleringsstijlen voor de legitimiteit van normstelling in Nederland. Voor haar is legitimiteit een begrip met vier dimensies: “[l]egitimiteit van normstelling is de mate waarin regels of normen gerechtvaardigd, gewettigd, door allen erkend en door gereguleerden geaccepteerd zijn”. Alle vier dimensies horen bij legitimiteit, maar misschien zijn ze niet alle even noodzakelijk. Bokhorst vindt vooral de politieke en juridische legitimiteit van normen nodig, wat wil zeggen dat normen in ieder geval gewettigd en door allen erkend moeten zijn. Ethische en maatschappelijke legitimiteit – zijn normen gerechtvaardigd en geaccepteerd? – vindt zij daarnaast wenselijk, omdat zonder breed gedeelde opvattingen over rechtvaardigheid en maatschappelijke acceptatie de aanvaardbaarheid van wetten op termijn uitholt.

Wetgevingsbeleid

Het Nederlandse en Europese wetgevingsbeleid gaat uit van diverse vooronderstellingen over de versterking van de legitimiteit van normering, waarbij in het bijzonder alternatieve reguleringsstijlen veelbelovend worden gevonden. Bokhorst analyseerde die vooronderstellingen aan de hand van een door haar ontwikkelde matrix van dimensies en niveaus van legitimiteit. Ook onderzocht zij in een gevalsstudie hoe de inzet van zelf- en coregulering zou kunnen leiden tot meer legitimiteit.

In de praktijk blijken alternatieve reguleringstijlen niet zozeer te leiden tot meer legitimiteit, maar vooral tot andersoortige legitimiteit. Er is een verschuiving waarneembaar naar meer individuele zeggenschap en naar gezag van autoriteiten als toezichthouders, rechters en ambtelijke commissies. Dat gaat ten koste van macht en zeggenschap van groepen en ook van de volksvertegenwoordiging. In dat verband kan worden gesproken van een ‘waterbedeffect’.

Het huidige wetgevingsbeleid heeft geen antwoord op de problemen die samenhangen met het verschuiven van de legitimiteit. Dat geldt met name voor de verschuiving richting autoriteiten. Daarom beveelt Bokhorst aan om te gaan denken over een nieuwe invulling van het wetgevingsbeleid, een die niet louter kwantitatief is. Zij doet aan wetgevers en wetenschappers daarom ook zes aanbevelingen voor een kwalitatieve heroriëntatie van het wetgevingsbeleid.

Discussie

In de discussie met de zaal ging het hier verder over. Zo werd gesteld dat het niet noodzakelijkerwijs erg is dat er geen nieuw wetgevingsbeleid komt: laat de ministeries het staande beleid eerst maar eens gaan uitvoeren. Voor Bokhorst was het dan wel zaak dat men de kennis over de effecten van dat beleid ging delen, want nu doet iedereen zijn eigen (empirisch) onderzoek, maar trekt men geen algemene lessen daaruit.

Een andere vraag was wat de eigenlijke oorzaak was van de desinteresse in een inhoudelijk wetgevingsbeleid. Volgens Bokhorst is dat moeilijk te zeggen. Persoonlijke voorkeuren spelen een rol – de ene minister van Justitie heeft aanmerkelijk meer met wetgeving dan de andere – maar ook de crisis en de aandacht voor harde cijfers, bedragen en bezuinigingen die daarmee samenhangen. Daarnaast zendt de politiek eigenlijk v+erschillende signalen uit. Zo lijkt het alsof het kabinet vooral inzet op politieke macht door het sluiten van deals met oppositiepartijen in de Eerste Kamer. Maar je kan dat ook zien als een verbreding van de discussie. Ministers zijn niet alleen in gesprek met oppositiepartijen, maar polderen ook met allerlei maatschappelijke organisaties om op zoek te gaan naar maatschappelijke aanvaardbaarheid.

Powerpoint presentatie downloaden

Deze bijeenkomst is georganiseerd i.s.m. het Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken.