Voor de beantwoording van de vraag of het verstandig is een wetgevingsproces te beginnen met een beleidsnota of met andere vormen van consultatie is in de eerste plaats de recente praktijk bekeken aan de hand van in het bijzonder twee gevallen: de Omgevingswet en het wetsvoorstel STROOM. In beide gevallen was een uitvoerig consultatietraject doorlopen en was het wetgevingsproces gestart met een beleidsnota waarin de probleemformulering en de hoofdlijnen van het voorgenomen beleid en wetsvoorstel waren uiteengezet. Het voordeel van een beleidsnota zou zijn dat een betere discussie met het parlement kan plaatsvinden (en zo mogelijk een betere wet), het voordeel van consultatie zou zijn dat er meer maatschappelijk draagvlak komt en dat het wetsvoorstel daar eveneens beter wordt.

De uitkomst was dat een beleidsnota niet een dergelijke intellectuele functie vervult, maar eerder een stollende functie heeft. Een beleidsnota heeft vooral bestuurlijke en politieke effecten. De bewindspersoon zet een lijn uit en kan de parlementaire reactie schatten, politici en andere externe betrokkenen wennen aan de voornemens en binnen het departement houdt een beleidsnota de ambtelijke neuzen in dezelfde richting. In het bijzonder de internetconsultatie leidt vooral tot eventuele technische aanpassingen, de lijnen liggen vast. Of het tot meer draagvlak leidt, is kwestieus. Dit resultaat wordt bevestigd in ander empirisch onderzoek, zeker wat betreft de internetconsultatie. Er zijn diverse mechanismen werkzaam die leiden tot ‘eenkennigheid’. Consultatie van direct betrokkenen aan het begin van het wetgevingsproces heeft volgens het empirisch onderzoek invloed op de inhoud van het wetsvoorstel; daarover wordt onderhandeld en worden afspraken gemaakt. Dergelijke consultatie is nodig omdat op de departementen niet voldoende kennis bestaat. Voor de uitvoerbaarheid of voor nog te ontwerpen amvb’s bleek bredere consultatie nadien en gebruik van scenario’s nut te hebben. 

Deze publicatie is het resultaat van een verzoek van de Academie voor Wetgeving en de Academie voor Overheidsjuristen.